土壤污染，有“法”治

　　本報記者 李海濤

　　民以食為天，食以土為本，萬物土中生。防治土壤污染，直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、公眾的身體健康和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。然而，2005-2013年我國首次開展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。全國土壤總的點位超標率為16.1%，耕地超標點位為19.4%，土壤污染已成為亟需解決的重大環(huán)境問題和全面建成小康社會的突出問題。

　　近日，我國首部土壤污染防治法草案首次提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議，引發(fā)強烈關(guān)注。全國人大常委會組成人員在分組審議時充分熱議，為草案的進一步完善建言獻策。

　　有法可依：

　　明確政府、企業(yè)和公眾三大主體責任，意義重大

　　我國的土壤污染是在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中長期形成的，究其原因，有自然因素，更多的是人為因素。人為因素主要包括：工礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中排放的廢氣、廢水、廢渣造成其周邊土壤污染；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中，污水灌溉，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)投入品的不合理使用和畜禽養(yǎng)殖等，導致耕地土壤污染；生活垃圾、廢舊家用電器、廢舊電池、廢舊燈管等隨意丟棄，以及日常生活污水排放，造成土壤污染。

　　為此，針對土壤污染特點和存在的問題，草案確定了“防治土壤污染應(yīng)當堅持預防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與”的原則。

　　草案明確要求建立土壤污染防治標準體系，規(guī)定每十年組織一次土壤環(huán)境狀況普查。為了彌補普查時間跨度較大的不足，還規(guī)定了國家實行土壤污染狀況監(jiān)測制度。此外，草案專門提出了土壤污染防治經(jīng)濟措施，包括國家建立土壤污染防治基金制度等。

　　“草案設(shè)計了比較完整的土壤污染防治工作的法律框架和主要內(nèi)容?！标惞鈬瘑T說，“特別是明確了政府、企業(yè)和公眾三大主體在土壤污染防治工作中的責任，增強了公民的防治土壤污染的義務(wù)意識和責任意識，形成全社會都來關(guān)心、支持、參與土壤污染防治工作的局面，使我國的土壤污染防治工作開始有法可依，意義重大，作用重大?！?/p>

　　預防保護：

　　控制有毒有害物質(zhì)排放，合理使用農(nóng)業(yè)投入品

　　在“預防和保護”章節(jié)，除了對重點監(jiān)管類企業(yè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、垃圾和固廢處置等方面做出“控制有毒有害物質(zhì)排放”等規(guī)定外，草案還對如何預防農(nóng)田土壤污染著墨頗多，如“指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者合理使用肥料、農(nóng)藥、獸藥、飼料、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品，控制化肥、農(nóng)藥、獸藥等的使用量”等。

　　周天鴻委員認為，這些條款除了對農(nóng)業(yè)投入品廢棄包裝物回收的規(guī)定外，主要是對政府管理監(jiān)督者和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的責任規(guī)定，缺少了對農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者的規(guī)定。比如農(nóng)藥肥料等農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)者也應(yīng)該在商品包裝上說明，明示這些投入品的使用后續(xù)對土壤的影響，以此指導使用者正確地使用農(nóng)業(yè)投入品，減少對土壤的污染?！敖ㄗh加上對農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者的法律規(guī)定?！?/p>

　　對于“禁止在農(nóng)用土地施用重金屬、持久性有機污染物等有毒有害物質(zhì)含量超標的畜禽糞便、污水、沼渣、沼液等”規(guī)定，王剛委員說，在農(nóng)地施用主體是農(nóng)民，“農(nóng)民是否具有這樣的判斷力，農(nóng)民是否能負起這樣的責任，我覺得應(yīng)該慎重考慮?！彼J為應(yīng)該從提供這些材料、這些物質(zhì)方來加以強制性限制。同時，應(yīng)設(shè)置前提條件，即對已知或者明知這個物品中含有禁用污染物的施用行為，這種前提下禁止使用并處罰才可有操作性。

　風險管控：

　　要鼓勵，也要有實實在在的支持政策

　　如何對土壤污染進行風險管控和修復？草案根據(jù)不同類型土地的特點，分設(shè)專章對農(nóng)用地和建設(shè)用地設(shè)置了不同的制度和措施。

　　草案提出，國家建立農(nóng)用地分類管理制度。按照污染程度和相關(guān)標準，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護類、安全利用類和嚴格管控類。

　　對安全利用類耕地的風險管控措施包括進行農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等；而對于污染更為嚴重的嚴格管控類農(nóng)用地，要依法劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)，對列入禁止生產(chǎn)區(qū)的農(nóng)用地，各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當鼓勵采取調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、輪作休耕、退耕還林還草、退耕還濕、禁牧休牧等措施，并給予相應(yīng)的政策引導。

　　結(jié)合前章“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采取有利于防止土壤污染的種養(yǎng)結(jié)合、輪作休耕等農(nóng)業(yè)耕作措施，支持采取土壤改良、土壤肥力提升等有利于土壤養(yǎng)護和培育的措施”的規(guī)定，王云龍委員認為這是一件很大的事情，因為涉及面廣，廣大的農(nóng)民都涉及到?！肮庥霉膭钍遣粔虻?，應(yīng)該相應(yīng)制定鼓勵和支持政策，要有實實在在的東西。比如農(nóng)民輪休，輪休肯定會受到損失，我們就要有相應(yīng)的政策，而且這些政策不只是對農(nóng)民本身，而是涉及到方方面面?！?/p>

污染擔責：

　　誰污染誰治理，建議引入賠償制度

　　按照“誰污染，誰治理”原則，造成土壤污染的單位或個人要承擔治理與修復的主體責任。

　　在這一原則下，草案提出，不論是農(nóng)用地還是建設(shè)用地，確實需要修復的，要由土壤污染責任人負責修復。農(nóng)用地的土壤修復，土壤污染責任人無法承擔修復責任的，由地方人民政府代為修復。由此產(chǎn)生的費用，有權(quán)向土壤污染責任人追償。

　　萬鄂湘副委員長對“污染擔責”的表述提出看法。他說“污染擔責”在2014年修改的環(huán)境保護法當中被修改為“損害擔責”，“損害擔責”和“污染擔責”的區(qū)別在什么地方呢？污染擔責就是誰污染誰治理或者說誰污染誰付費，大多只是一次性的，更多的是付一點處理污染的費用。但是如果是用損害擔責的話，它的內(nèi)容要廣泛得多，包括生態(tài)修復。以后這片土壤不管產(chǎn)生什么樣生態(tài)方面的破壞或者對人體健康方面的破壞，都要由污染者來承擔這個責任，就相當于一種無限責任。損害擔責比污染擔責，它包括的范圍、深度、廣度要大得多。

　　在叢斌委員看來，想有效解決土壤污染的問題，應(yīng)當及時引入因土壤污染所造成的生產(chǎn)、環(huán)境和人身損害的賠償制度?；谶@個考慮，他建議在“污染擔責”的后面加上“損害賠償”，污染既擔責，造成的損害還得賠償，建立雙重責任制度。

　　此外，李世明委員還建議，要進一步把政府有關(guān)部門的職權(quán)規(guī)范明確?！坝捎谕寥牢廴镜某梢蚝皖愋褪謴碗s，防治土壤污染的任務(wù)非常艱巨。土壤污染的防治涉及政府的多個部門，建議在此法中把政府相關(guān)部門的權(quán)責劃分得十分清晰，何事誰辦、誰主辦、誰協(xié)助很明確，防止含糊，防止交叉，避免增加工作協(xié)調(diào)的難度?！?/p>