中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 張曉山

　　黨的十九大報(bào)告提出：鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。這一要求，是中央著眼于我國(guó)特殊國(guó)情、農(nóng)情作出的重要安排，反映了廣大農(nóng)民群眾的期盼。下一步要根據(jù)十九大報(bào)告精神，出臺(tái)具體政策方案，修改農(nóng)村土地承包法和相關(guān)法律，盡早將黨中央的方針政策轉(zhuǎn)化為國(guó)家的法律法規(guī)。

　　中國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況是上億農(nóng)戶從事的家庭經(jīng)營(yíng)超小規(guī)模，大部分勞動(dòng)力老齡化，素質(zhì)偏低，他們多是返鄉(xiāng)的先進(jìn)代以及部分第二代農(nóng)民工，這是中國(guó)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)主體。隨著時(shí)間的推移，當(dāng)前從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶的數(shù)量會(huì)逐步減少，他們繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的活躍期也就20-30年。二輪承包期滿之后，再延長(zhǎng)30年。到那時(shí)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的構(gòu)成將會(huì)發(fā)生巨大的變化，小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶的人數(shù)將會(huì)大幅減少，新情況和新實(shí)踐將會(huì)促進(jìn)農(nóng)村土地制度在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步改革與完善。

　　2017年10月底，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次全體會(huì)議聽(tīng)取了全國(guó)人大農(nóng)委關(guān)于提請(qǐng)審議《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》議案的說(shuō)明（注：下文簡(jiǎn)稱“說(shuō)明”），農(nóng)村土地承包法在實(shí)施14年之后迎來(lái)先進(jìn)次修訂。全國(guó)人大農(nóng)委的“說(shuō)明”對(duì)關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的一些重大問(wèn)題進(jìn)行了闡述。

　　中辦、國(guó)辦的《意見(jiàn)》中提出“三權(quán)”分置并行，后又提出：“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！边@就涉及到“兩權(quán)”（所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）與“三權(quán)”之間的關(guān)系?！罢f(shuō)明”對(duì)此做出了詮釋，認(rèn)為土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離。承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)時(shí)，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地集體所有權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為新的一組權(quán)利，是三權(quán)分置。

　　關(guān)于如何處理前兩輪承包中的遺留問(wèn)題，“說(shuō)明”也提出了解決方案。實(shí)踐中，對(duì)因各種特殊情形造成人地矛盾突出的問(wèn)題，一些地方尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿，因地制宜，分類施策，在堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善解決矛盾糾紛。為進(jìn)一步規(guī)范承包地的個(gè)別調(diào)整，農(nóng)村土地承包法修正案（草案）劃出了紅線，即必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則；必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。鑒于各地情況差異較大，草案授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)具體規(guī)定。修正案（草案）的處理考慮到了全國(guó)各地家庭承包經(jīng)營(yíng)具體實(shí)踐的差異性，不搞一刀切，賦予各省、市、自治區(qū)一定的自主權(quán)和彈性空間，將法律的原則性和靈活性較好地結(jié)合在了一起。

　　農(nóng)村土地包括農(nóng)用地、集體建設(shè)用地、宅基地和未開(kāi)發(fā)利用地等?！段餀?quán)法》第五十九條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。2014年8月，國(guó)土資源部等5部委發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，指出：宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證是建立實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的基本內(nèi)容，最終要形成覆蓋城鄉(xiāng)房地一體的不動(dòng)產(chǎn)登記體系。農(nóng)村土地承包法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。農(nóng)村幾種類型土地的確權(quán)，以及農(nóng)村土地承包權(quán)的退出、農(nóng)戶承包地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)，利用集體土地建設(shè)租賃住房等政策所提倡的探索，都涉及到農(nóng)民集體的界定和集體成員的界定。十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《民法總則》第三章第四節(jié)關(guān)于特別法人的先進(jìn)百條提出：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。因此要推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法進(jìn)程，立法應(yīng)包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位、成員資格界定、成員的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)和進(jìn)入退出機(jī)制等重大問(wèn)題。這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作落實(shí)了，關(guān)系農(nóng)村土地制度改革的一系列政策舉措就有了法律依據(jù)，就能做到習(xí)總書記說(shuō)的，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺也就有了堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。